GESTION
DE ACUIFEROS Y PARTICIPACION COMUNITARIA.
EL
COMITE DE USUARIOS COMO HERRAMIENTA DE GESTION.
HECTOR
MASSONE, JOSE CIONCHI(*) , EMILIA BOCANEGRA y CARLOS LIZARDO
CENTRO
DE GEOLOGIA DE COSTAS Y CUATERNARIO-UNMdP
(*)
OBRAS SANITARIAS MAR DEL PLATA S.E.
ABSTRACT
The
main goal of this paper is discusse about the importance of the organized
participation of the users in order to obtain an efficient social and
environmental management of groundwater resources. Also, a case study of Mar del
Plata is presented. When both, inwards and outwards actions are carried out, the
task of Committee of Groundwater Users will be successfully. Inwards actions
refers to analysis of roles and resources of each one within de commmittee.
Outwards actions refers to a policy of promotion of the activities as a basis
for social motivation and interinstitutional coordination.
From
1913 in Mar del Plata several government Enterprises took charge of the service
until 1998 when the Committee of Groundwater Users was created. The Committee is
made up by Obras Sanitarias Mar del Plata S.E., which provides the service;
Large Intensive Users linked to irrigation; Other Large Users such as Industry,
Trade and Recreation; the National University of Mar del Plata; the National
Institute of Agricultural Technology and the City Council.The main goal for the
Committee is the knowledge of aquifers systems, the rational use and the
protection of quality and quantity of groundwater. In this work we present –
as a contribution of the University - a diagnosis of the management of the
Committee of Groundwater Users.This work includes the analysis of each member,
their roles, the development of a promotional policy as a base of information
and social motivation and the guide lines of inter-institutional coordination.
RESUMEN
El
objetivo de este trabajo es discutir acerca de la importancia de lograr la
participación de los usuarios en la gestión de los recursos hídricos y
presentar a Mar del Plata como caso de estudio. Para lograr una gestión que sea
social y ambientalmente eficaz es necesaria la participación organizada de los
usuarios, bajo la forma de Comité de Usuarios. El éxito de la gestión del
comité dependerá de lo bien que se logre llevar adelante acciones internas y
externas:
entre las primeras, la concientización, la clara determinación de roles y capacidades de sus miembros y la coordinación interinstitucional de los programas y proyectos. Entre las segundas, lograr una adecuada política de promoción de las actividades del comité como manera de llegar a instituciones extra-comité y a la comunidad en general. En Mar del Plata, después de más de ochenta años de diversas administraciones, se constituyó un comité de usuarios de agua subterránea integrado por Obras Sanitarias Mar del Plata S.E. que provee el servicio; Grandes usuarios intensivos, vinculados al riego; Otros grandes usuarios como la industria, comercio y recreación; la Universidad Nacional de Mar del Plata; el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y el Consejo Deliberante. El principal objetivo del Comité es el conocimiento del sistema acuífero, el uso racional y la protección de la cantidad y calidad del agua subterránea.
INTRODUCION
Son
numerosas las definiciones que se han dado con respecto al concepto de gestión
de recursos naturales en general y de acuíferos en particular. Como resultaría
sin duda tedioso transcribirlas, se remite a lo expresado por Custodio (1993).
En este trabajo seguimos la idea global del autor acerca de tomar a la gestión
como un proceso complejo, que involucra a la planificación y que atañe al
presente con visión de futuro.
Tradicionalmente,
en Argentina la planificación hidrológica y la gestión de acuíferos se han
realizado a partir de grandes entes administradores estatales, centralizados,
verticalistas y a menudo burocratizados en exceso. Paulatinamente, fue dándose
un proceso de descentralización, coronado en los últimos diez años por la
privatización de gran parte de las empresas de obras sanitarias. No hubo y en
muchos casos no hay participación de los usuarios en la toma de decisiones
teniendo, en especial los más desprotegidos socialmente, un mero rol de
espectadores.
Actualmente,
el replanteo de la relación sociedad-recursos naturales dado a la luz de una
crisis manifiesta, hace dudar sobre la eficiencia y equidad actual y futura de
la tradicional gestión dirigista en el uso del recurso. En este sentido, la
Asamblea General de la Red Internacional de Organismos de Cuenca, expone en un
reciente documento (RIOC, 1998) que la experiencia adquirida en materia de gestión
del agua, ha puesto en evidencia la necesidad de asociar, de manera
institucional, "la sociedad civil", en mecanismos de gestión
descentralizada de los recursos hídricos, con el fin de buscar una satisfacción
óptima y adaptada a necesidades diversificadas y en constante crecimiento.
LA
GESTION PARTICIPATIVA
En
primer lugar, convendría aclarar que la calidad de usuario la da el solo hecho
de usar el recurso, con lo cual se agrupa bajo esa denominación un amplio
espectro de la población: particulares, agricultores, industriales,
empresarios, etc. En los documentos elaborados durante la Conferencia
Internacional sobre Agua y Medio Ambiente (Dublin, 1992) se define muy bien el
rol del agua desde la perspectiva social, económica y medio ambiental y se
destaca la participación de los usuarios en la gestión. Si bien todo proceso
de planificación y gestión implica una acción transformadora de la realidad,
una intervención en un sistema que generará una situación inicial y una
situación final, la referida multiplicidad de roles hace del agua un caso
especial. La planificación de su uso y gestión debería estar siempre
legitimada socialmente y guiada por la premisa de equidad. Para Robirosa (1994)
la legitimación social de un proceso de planificación se sustenta en tres
componentes:
-
objetivos de la transformación
-
el máximo de racionalidad posible en la toma de decisiones
-
acción interventora de la realidad guiada por
las dos anteriores
No
quedarían satisfechas las expectativas sociales si falta alguno de los tres
componentes.
Si
hay objetivos de transformación y racionalidad pero falta ala acción
interventora, solo se producen documentos. Si hay racionalidad y acción
interventora pero falta el objetivo de transformación social, la actividad
resulta en la continuidad de un esquema inequitativo. Si hay objetivos de
transformación y acción interventora, pero falta la racionalidad en la toma de
decisiones, se ejecutarán acciones improvisadas, ineficientes y muy
probablemente con despilfarro de recursos y esfuerzos.
La
estrategia participativa en la gestión tiene virtudes y problemas analizados
por Robirosa (1994); para este trabajo se cree interesante resaltar dos
virtudes: a partir de las distintas percepciones, experiencias y puntos de vista
de los distintos actores puede llegarse a un mejor
diagnóstico,
una mejor interpretación de la realidad. Seguramente el resultado no será una
reconstrucción objetiva de la realidad, pero al menos será intersubjetiva
tendiendo a disminuir las subjetividades a partir de la interacción grupal.
Además, este tipo de gestión provee el ámbito adecuado para confrontar y
negociar los distintos intereses y objetivos de los participantes, permitiendo
la elaboración del consenso necesario para llevar adelante el proyecto; a
medida que la interacción va avanzando, las partes van adquiriendo un creciente
compromiso con lo que se va avanzando en el procesamiento del proyecto. El
problema principal que afecta a la gestión participativa puede encontrarse en
las diferencias de poder existentes entre los actores sociales participantes y
que tienden a reflejarse en las relaciones hacia el interior del comité.
BASES
PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL COMITE DE USUARIOS
La
estructuración de un Comité de Usuarios debe apoyarse en acciones internas,
hacia sus miembros, y externas, hacia la comunidad e instituciones a las que
representan. Ambas son de vital importancia para aspirar a un mínimo de éxito
en la gestión del comité.
Líneas
de acción interna
En
este aspecto se resaltan tres premisas que contribuyen a consolidar la eficacia
y eficiencia del comité:
1)
Determinación de roles: aunque pueda parecer obvio, cada uno de los miembros
debe saber exactamente a quien representa, conocer prolijamente los intereses de
sus representados, y los de los otros miembros. Debe estar al tanto de lo que
puede aportar con relación a información, tecnología, vínculos con
instituciones extra-comité, etc. En resumen, el porqué y para qué de la
participación propia y la de los otros miembros en el comité. Debe tenerse en
cuenta, además, la legitimación de la representatividad de aquellos miembros
del comité que representen asociaciones de usuarios y garantizarse la
representación del usuario particular esté o no provisto de sistema de agua
corriente.
2)
La capacitación y sensibilización de los miembros. En el primer caso, brindar
lineamientos básicos acerca de la dinámica del recurso y su caracterización
local en términos adecuados para no especialistas. Esto es especialmente
importante en el caso de comité de usuarios de agua subterránea, un recurso hídrico
cuyas particularidades son, en general, poco conocidas. La sensibilización se
refiere a que los miembros reconozcan como principio guía del comité el carácter
social, el valor económico y la finitud y vulnerabilidad del recurso.
3)
Coordinación interinstitucional de programas y proyectos: Los nexos o enlaces
que existen entre instituciones que actúan como facilitadores de su comunicación
son de tres tipos:
a.
Coordinación: cuando dos o más instituciones coordinan sus actividades para no
duplicar esfuerzos pero cada uno sigue operando en forma autónoma.
b.
Cooperación: implica algo más que una operación paralela ya que cada uno debe
ceder algo de su autonomía si desea recibir algún beneficio. Constituye un
intercambio recíproco de información y tecnología entre instituciones e
individuos con intereses mutuos.
c. Colaboración: es un proceso más intensivo y de mayor interacción. Todas las instituciones interactúan hacia una meta común, mediante la puesta en marcha de recursos propios.
Las
principales limitantes en la colaboración se pueden resumir en las siguientes
premisas:
-
Jurisdicciones confusas dentro de un sistema
regional o de cuencas.
-
Confusión en el nivel de competencia y/o
ventajas comparativas de cada institución.
Surgen
conflictos cuando una misma actividad le compete a varias instituciones.
-
Influencias de poder y diversos intereses
creados entre técnicos y dirigentes del sector público.
Líneas
de acción externa
Se
considera esencial llevar adelante una política de promoción de la gestión
del Comité centrada en dos aspectos:
a-
como base de información y motivación social.
Toda
gestión institucional que promueva asentar las bases en el ámbito social,
primeramente requiere que se conozcan las acciones de gestión del comité, y en
segundo lugar que transmita motivación y confianza en la sociedad. Es la
sociedad la que debe tomar al comité como garante de su calidad de vida, al
menos en lo que al uso de agua se refiere.
b-
como base de la coordinación interinstitucional
La
política de promoción de un programa de gestión de aguas subterráneas debe
considerar la información periódica sobre cada etapa de desarrollo,
transformando el programa de actividades en informaciones que correlacionen a
los actores, entidades, grupos, unidades administrativas o técnicas y
organizacionales, responsables de la ejecución de dichas actividades.
Debe
contar también con un buen mecanismo de seguimiento para detectar problemas y
asegurar la comunicación entre los organismos involucrados y los responsables
de otras áreas de la administración, donde cada uno aporte su especificidad
sin perder su propio objetivo como institución. Esto es especialmente
importante a la hora de integrar el proceso de gestión del agua al de otros
recursos y al de planificación de usos del territorio.
EL
CASO DE MAR DEL PLATA
El
sudeste de la Provincia de Buenos Aires y muy especialmente el Partido de
General Pueyrredón, depende exclusivamente del agua subterránea para
satisfacer la creciente demanda de agua de bebida y para fines agrícolas,
ganaderos, industriales, etc. (Figura 1). El sostenido crecimiento urbano, como
el del área bajo riego y su consecuente incremento en la explotación del acuífero,
generaron en especial a fines de la década de los '80, diversos conflictos
entre los distintos sectores vinculados con la extracción de agua subterránea.
Estas circunstancias obligaron a las autoridades municipales del Partido de General Pueyrredón a buscar mecanismos que permitieran compatibilizar los intereses de los mencionados sectores socioeconómicos, y que posibilitara la explotación racional y sostenible del único recurso de agua de la zona, sometido durante muchas décadas a una importante sobreexplotación para suministrar agua potable a la ciudad, así como a una desordenada extracción por parte de los particulares, muchas veces mediante instalaciones de bombeo inadecuadas y un escaso o nulo control estatal.
Respondiendo a los objetivos planteados, Obras Sanitarias Mar del Plata SE, elabora y eleva al Honorable Consejo Deliberante del Partido de General Pueyrredón un proyecto de Ordenanza que contempla la creación del "Comité de Usuarios del Agua Subterránea", de carácter municipal y en el que se prevé la participación de todos los sectores involucrados en la explotación de los recursos hídricos subterráneos (Cionchi, 1991). Fue creado en 1991 por el Honorable Consejo Deliberante pero por diversas razones se implementó recién en 1998.
De
esta forma, luego de más de ochenta años de aprovechamiento cada vez más
intensivo, el Partido de General Pueyrredón cuenta con un sistema de gestión
interinstitucional de los recursos hídricos, que resulta novedoso para la región
y posibilita que todos los sectores socio-económicos, involucrados en la
explotación del agua subterránea, asuman las responsabilidades que los
transforme en agentes activos.
Evolución
histórica de las estrategias de explotación de las aguas subterráneas
Los
criterios de explotación de las aguas subterráneas, que desde principios de
siglo se basaron en la necesidad de suministro de agua potable a la población,
llevaron al desarrollo de diversas estrategias de gestión, cuyos responsables y
consecuencias se muestran en la Tabla 1.
Los
impactos de las actividades humanas sobre el agua subterránea han sido
estudiados por Bocanegra et al. (1993),
Massone et al. (1994) y Martínez et al.
(1993), Bocanegra y Custodio (1994) y Massone et al. (1997). Las diversas
estrategias de explotación han sido caracterizadas por Bocanegra et al. (1997)
y Bocanegra (1997).
Objetivos
y conformación del Comité de Usuarios
El
principal objetivo del Comité es propender al conocimiento del sistema acuífero,
a su uso racional y a la protección de la calidad y cantidad del recurso hídrico
subterráneo. Los recursos económicos y gastos del Comité están a cargo de
Obras Sanitarias Mar del Plata S.E. que es la empresa que provee el servicio. El
Comité está integrado por siete miembros, según el siguiente detalle:
*
Obras Sanitarias Mar del Plata S.E. (2 miembros)
*
Grandes usuarios intensivos vinculados al riego (1 miembro)
*
Otros grandes usuarios, tal como industria, comercio y recreación (1 miembro)
*
Universidad Nacional de Mar del Plata (1 miembro)
*
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (1 miembro)
*
Consejo Deliberante (1 miembro)
En
los seis primeros meses de funcionamiento el Comité está construyendo sus
bases de funcionamiento: ha elaborado su reglamento interno, el presupuesto
1999, ha comenzado a diseñar acciones y/o campañas de concientización sobre
el valor del agua y la necesidad de lograr una explotación racional y
sostenible y ha autorizado permisos para nuevas perforaciones.
Análisis
de roles y su definición dentro de la gestión del comité
El
inventario de los recursos técnicos, logísticos, económicos y financieros de
cada institución constituye un aporte esencial a la gestión del Comité de
Usuarios y al establecimiento de las posibles interrelaciones entre los
organismos involucrados.
El
inventario institucional consiste en un listado de informaciones y datos
referentes a los objetivos de creación, funciones, experiencias en trabajos o
proyectos relacionados con el tema.
Este inventario sirve para conocer lo esencial de cada institución como actor involucrado y básicamente para la determinación de roles, detección de posibles conflictos en la interrelación y solapamiento de funciones así como la mayor eficiencia en el uso de los recursos disponibles y eficacia en las acciones a realizar.
En
forma preliminar y muy sucintamente se visualizan los siguientes roles
institucionales:
Obras
Sanitarias Mar del Plata S.E. tiene la capacidad operativa para suministrar el
servicio, de efectuar el inventario de los pozos de abastecimiento, industriales
y agrícolas y de ejecutar todas las políticas de manejo de los recursos hídricos.
Es el responsable de hacer cumplir la legislación vigente y financia el Comité
de Usuarios.
Grandes
Usuarios representados por la Unión de Comercio, de la Industria y de la
Producción tienen una fuerte capacidad de convocatoria a todos los grandes
usuarios para que puedan acceder a cursos de formación sobre el uso sostenible
del agua subterránea.
El
Consejo Deliberante no sólo es el responsable de legislar, sino que debe
representar a la comunidad en general y en particular a los pequeños usuarios
con o sin servicio de agua corriente.
La
Universidad Nacional de Mar del Plata desarrolla proyectos de investigación y
dicta cursos y charlas sobre la disponibilidad del agua y el impacto de las
actividades humanas sobre la calidad y cantidad de las aguas subterráneas.
El
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria desarrolla proyectos y cursos de
formación sobre riego, insumos y agua subterránea. Es muy importante su fuerte
vinculación con los productores agrícolas.
Para
la determinación acabada de los roles institucionales se ha propuesto al Comité
la realización de la Matriz del Programa de Gestión y uso sustentable del Agua
Subterránea y Determinación de Roles (Lizardo, 1997; tabla 2), tarea que se
encuentra en pleno desarrollo. La planificación de los proyectos, las acciones
técnicas de manejo del recurso y sus herramientas de implementación servirán
de apoyo para la determinación de roles de manera consensuada y para completar
la columna de acciones institucionales para la gestión.
Política
de promoción de la gestión del Comité
Se
propone en este trabajo desarrollar una política de promoción de la gestión
del Comité que informe a cada institución sobre cada etapa de desarrollo,
transformando el programa con sus actividades en informaciones que correlacionen
a los actores, entidades, grupos, unidades administrativas o técnicas y
organizacionales, responsables de la ejecución de dichas actividades.
Debe
divulgar las informaciones e informar periódicamente a cada organismo
responsable de las actividades y el momento de su actuación, con un buen
mecanismo de seguimiento para detectar problemas y asegurando la comunicación
entre los organismos involucrados, donde cada uno aporte su especificidad sin
perder su propio objetivo como institución.
CONCLUSIONES
En el Partido de General Pueyrredón, la conformación del Comité de Usuarios de Aguas Subterráneas resultará ser una manera eficiente de gestión interinstitucional integrada de los recursos hídricos siempre y cuando se logre la participación activa de los usuarios y de instituciones de investigación científica. En este sentido, todos los miembros del comité deben tener como meta de mediano plazo la formalización de un programa de gestión del agua subterránea que contemple la elaboración de proyectos de planificación hidrológica, la determinación de las acciones técnicas de manejo y la colaboración con las otras instituciones miembros en el inventario de sus recursos humanos y técnicos.
AGRADECIMIENTOS
Los
autores desean expresar su agradecimiento al Ing. Alfredo Szczesny, miembro del
Comité de Usuarios de Aguas Subterráneas en representación del INTA, por sus
comentarios sobre el trabajo y al Cart. Marcelo Farenga por la confección de la
figura que ilustra esta presentación.
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